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规则正在起变化

2010年12月25日 00:55 来源: 21世纪经济报道 【字体:

  不能让布莱尔庄园的一幕重演。在世界贸易多哈回合谈判桌前,来自发展中国家的外交官们常常发出此呼吁。

  1992年11月,美国华盛顿附近布莱尔庄园,欧美磋商搬走乌拉圭回合最后一块绊脚石:农业补贴,使欧美两大贸易集团免以大幅削减农业补贴。由于乌拉圭回合作为一揽子协议已近最后关头,大多数谈判方被迫作出妥协,接受以美欧秘密协定为蓝本的《农业协定》,让本已脆弱的《农业协定》又大打折扣。

  欧美联手挽救乌拉圭回合于崩溃,是欧美加之日本、加拿大在世界贸易体系一手遮天的经典。在新千年之前,四个国家之间作出的协议几乎自动成为多边协议,其他国家难以插手。

  但在2010年力图最后敲定多哈回合的谈判桌前,日本和加拿大已经离开,坐进来中国、印度、巴西三个新庄家,与美国、欧盟一起形成多边贸易体系的核心权力圈。

  世界贸易组织总干事帕斯卡·拉米在接受本报记者专访称,WTO已经走在全球经济治理改革的前面;其新闻官,自1996年就工作于WTO的Keith Rockwell则将贸易体系称为见证全球地缘力量转移的先驱,“我们看到去年哥本哈根气候变化大会,发达国家和发展中国家的角力,一点也不感到吃惊”。

  国际治理是指一套机构和规则体系的发展,目的是应对全球挑战和跨国境活动所带来的问题。当前,联合国系统负责政治和安全;布雷顿森林体系下的三大机构WTO、IMF和世界银行,加之全球经济危机后应运而生的G20构成经济治理的框架;此外,还需一套应对气候变化的机制。

  冷战结束后,新的全球性问题增加了国际治理的必要:整个上世纪90年代,以非政府组织参与决策为特征,“治理私人化”是那个时代的流行词,但1990年代,仍然是发达国家主导的时代。2001年“9·11”的发生,美国随之采取一系列单边行动,进一步将发展中国家推向边缘化。

  然而,新世纪(002280)第一个十年中期,高速经济发展推出了以中国、印度、巴西等国为代表的新兴国家,国际治理的游戏也迎来了新的参与者。

  “新兴国家的兴起,是过去十年全球经济治理最为重要的变化”,布鲁金斯学会研究员Colin Bradford对记者表示,“而G20首脑峰会的召开,则是他们正式走上舞台的标志。”Colin Bradford曾在克林顿任内出任美国国际发展署的首席经济学家,现在仍是国际治理创新中心(CIGI)的高级研究员。

  世界不再是欧美的

  在新千年伊始,“9·11”就在心理上重创美国的单边主义。基地组织劫持的航班不仅袭击了世贸双子座和五角大楼,还击破了美国无法侵犯的神话。普通美国人,尤其是纽约人感到无助,他们被外部世界给予的支持和同情所感动。

  “多年来美国人第一次感到,他们对这个世界的需要并不少于世界对他们的需要。9·11消除了美国在未来实行孤立主义的可能性”,位于波恩的德国发展研究所主任Dirk Messner表示。

  虽然此后美国在伊拉克战争中的我行我素,让人一度以为美国霸权统治世界的时代回归,但在经济领域,已经有一股力量在暗暗冲击西方主导的权力体系。

  在贸易领域同样也有个二十国集团,它的风起云涌要远远早于现在热门的G20。2003年在墨西哥坎昆举行的世界贸易组织(WTO)部长级会议期间,这个集团联手向欧美等发达国家施压,不仅改变当届会议的进程,也搅乱了欧美在WTO一手遮天的格局。

  多哈回合之前,WTO是美欧日加达成协议,国际谈判就几乎敲定的机制。强硬而活跃的美国前贸易代表佐利克甚至还一度担当了最后仲裁者的角色。

  在WTO的全会上,不少国家发言时底下只有稀稀落落的听众,但每每美国代表接过话筒,会场一片安静,只有记笔记的刷刷声:“现在中国发言时也都会得到同样的重视”,中国常驻WTO代表团参赞卢先堃对记者表示,他已经参与了8 年的贸易谈判。

  WTO在推进国际谈判时,往往从具有最大影响力和经济实力的核心国家形成共识开始。现在,巴西、印度和中国正越来越经常地参与其中。

  现任美国驻WTO大使Michael Punke也不得不承认,四国领导WTO的年代已经过去,现在必须考虑中、印、巴的意见。

  这不仅仅发生在WTO的谈判桌上。2009年哥本哈根气候变化峰会上,美国总统奥巴马“闯进”基础四国(中国、巴西、印度和南非)的磋商室,炮制出峰会最终文本,哥本哈根协议的架构。一向号称在气候变化担当旗手的欧盟,甚至被排除在决策圈之外。

  而Colin Bradford之所以将2008年召开G20峰会认定为全球经济治理变革的标志性事件,就是因为它开创了“全球事务事事都要全体磋商,利益攸关者个个都围坐一席”的领导人政治论坛。虽然分歧在所难免,共识如同“马赛克拼出的画面”,但能指出战略性,有利于全球经济的大方向。

  更为重要的是,在G20机制下,各方财政部、央行的高层,甚至二把手保持着非常密集的沟通频率。据Colin Bradford介绍,这些官员一个月至少会面一次,通话和邮件最少一周一次,“虽然这些过程不被外人所知,但对各方政策的影响不可低估”。

  这样的相互沟通水平是前所未见的,西方国家正在适应一个不能由其说了算的世界体系。“已有的共识受到挑战,具有影响力的国家范围大幅扩展,未来一个围绕中心力量、碎片化的全球治理结构的可能性,或许要大于一套综合全面的体系”,Dirk Messner预测称。

  发展中国家的矛与盾

  2003年,西非国家完成了一项在WTO体系中不可能完成的任务。贝宁、布基纳法索、马里和乍得指称,发达国家对棉花生产提供高额补贴压低全球市场棉花价格,让高度依赖棉花生产的四国蒙受巨大经济损失。主张将棉花单独列为多哈回合议题,发达国家取消补贴。

  “将一个农业产品单独列为议题非常罕见”, Keith Rockwell称:“而这是在发展中国家压力下完成,更具有标志性意义。”

  此后由印度、巴西等新兴国家主导,发展中国家抱团提出议案,维护自己在世界贸易体系中的利益,已经成为此轮多哈谈判中的常态,并且议案多被广泛接受。例如在目前的农业谈判文本中,G20集团贡献了相当多的内容;在今年圣诞节之前,发展中国家还会联合提出同时强调环境、发展和贸易的环境议题谈判文本。

  发展中国家在WTO中所获得的初步胜利,正是新兴国家作为先锋,增添全体发展中国家在全球事务中整体发言权的写照。

  Dirk Messner认为,中国和印度等国已经具备在全球治理讨论中影响决策的能力,这意味着他们可以参与技术性谈判,表达发展中国家的需求和优先考虑,“而从前这往往都被边缘化”。

  但是发展中国家并不是铁板一块。哥本哈根大会上,正是玻利维亚、太平洋(601099)岛国等发展中国家在最后的坚决反对,让领导人倾巢出动的哥本哈根大会落得未取得联合国决议的尴尬境地。

  “发展中国家也会因为新兴国家的崛起受到负面影响,尤其是在贸易领域”,Dirk Messner分析解释,两者的生产结构相似性高,新兴国家经济的崛起将威胁到发展中国家的市场份额,使其经济竞争力受损。

  这已经在多哈回合中表现出来:目前非农业产品谈判的主要目的是降低关税水平,增加市场准入。巴基斯坦、老挝等发展中国家现在已经可以在向发达国家出口时,享受较低水平关税;他们担忧当发达国家关税总体下降后,更具价格优势的新兴国家产品会一涌而入。

  这是中国在谈判时会格外注意的问题”,卢先堃称,对于发展中国家的利益诉求,只要与中国没有明显冲突,中国通常都会积极支持。

  在旧规则下跳舞

  12月3日,WTO贸易纠纷专家组公布裁决报告,宣告中国在入世十年以来,首次在诉讼欧盟的案件中胜诉,判定欧盟在反倾销领域的一些做法构成对中国企业的歧视,违反WTO规则。

  为中国政府代理此次案件的是VBB律所,是位于布鲁塞尔和日内瓦在WTO领域的专业著名律所。在中国此前向WTO诉讼美国的多个案件中,也皆由欧美律所代理。

  卢先堃告诉记者,这也是无奈之举,因为在WTO最初成立制定规则的时代,欧美立法稍加变化就成为多边机制,例如在反倾销、反补贴等贸易救济措施领域,与欧美国内立法差别甚小。虽然已经入世十年,但国内律师仍难以在多边舞台发挥作用。

  发展中国家虽然在多边机制中地位和权利已经不可同日而语,但在多数领域,目前参加这场游戏仍然需要遵守发达国家所制定的规则。

  此次经济危机后,IMF份额改革颇具象征意义,发达国家向发展中国家转移5%的投票权是当今世界经济实力和话语权由西方转向东方的象征,但是改革过后,美国仍然享有实质的否决权。

  联合国贸易和发展会议(UNCTAD)宏观经济和发展部主任Detlef Kotte就批评,份额改革只是表象,真正需要的是对IMF工作方法和规则的改革,让其真正承担起确保全球宏观经济面稳定的角色。

  Bradford在多年的观察中就发现,发展中国家在越来越多的事务上,具有说“不”的自信和权利,但却很少能在被他们否决的议题上,提出建设性措施。

  在多哈回合棉花补贴的谈判中,非洲国家集体曾经对坐在谈判桌另一边的美国贸易代表佐利克集体发难,要求美国做出各种让步:佐利克静静地坐了半个小时,只说了一句话就让十几个谈判代表鸦雀无声:“你们能做出什么?”

  “确实,在一个复杂的议题上,新兴国家需要相当多时间和工作来适应现有的体制,然后在此基础上提出具有建设性的议案”,Bradford表示,这需要大量的研究努力。

  为了赶上学习曲线,每一次中国雇佣外国律所代理WTO案件的合同中,往往都有一项附加条件,即由中国律师从事辅助工作;另外,在WTO争端解决案件中,中国是所有成员方中,以第三方身份参与诉讼次数最多的。因为作为第三方,不需要以诉讼方身份全面参与案件,但又通过在关键问题或者自己最为关注的问题上选择参与,从而学习到WTO的规则。

  改变已经在发生。在G20框架下的全球金融体系改革,几十年来作为唯一样本模式的盎格鲁—萨克逊模式正在受到挑战。

  金融危机的爆发暴露了欧美系不干涉主义的漏洞,看不见的手并没有发挥作用。“突然间,德国、亚洲、中国等拥有更完善监管体系的参与方可以对英美说,当前的国际标准需要变革,我们的体系更优,理应在这个过程中占有一席之地”,Bradford表示,金融领域的规则制定已经开始自由化。

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