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白宫为何要将美联储打造成“超级警察”

2009年06月17日 06:59 来源: 上海证券报 【字体:

  由美联储支撑起来的超级监管架构是否可以同时承担如此众多的监管职责,引起许多专家学者质疑:由于审慎监管与市场行为监管的目标不同,在某些条件下可能产生监管冲突;不同部门间的监管文化差异可能严重影响合并后单一超级监管部门的运行效率;权力过大、过分集中的监管部门可能过度膨胀,进而会影响市场监管的效率和公平。

  美国总统奥巴马将在今天公布全面金融改革计划白皮书,据称,这将是美国自上世纪30年代以来最为彻底的一份改革方案,核心是赋予美联储更大的监管权力。换言之,美国政府欲将美联储打造成为金融监管“超级警察”,全权监督管理那些“太大太重要以至于政府无法让其破产”的金融公司或企业。

  美国政府这样做,既有历史的教训,也有现实的需求。

  金融危机爆发前,美国采取的是联邦和各州均有监管权力的“双线多头”金融监管体制。应该承认,这套体现分权和制约精神的监管体制,在历史上确实支持了美国金融业的繁荣。但随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进,“双线多头”的监管体制出现了越来越多的“真空”,并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”。最为突出的就是各部门、各产品的监管标准不统一。近年来,一直有华尔街人士抱怨,美国监管体系机构太多,权限互有重叠。而另一方面,权力的分散容易导致监管空白和监管盲点,很多金融衍生产品没有人管。例如,与商业银行相比,美国的投资银行受到的监管较少。根据分工,美国证监会负责监管投行,美联储负责监管银行控股公司和商业银行。证监会只要求投行提供连续的年度财务报告,并且只监管其中的证券经纪业务,而不管其他业务。同时,复杂的金融衍生工具和对冲基金也游离在联邦监管之外。由于各种监管规则制定得越来越细,在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率,对市场变化的反应速度也越来越慢。再次,多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。

  不久前,美国两家民间机构——资本市场监管委员会和斯夸姆湖金融监管研究团队提出,美联储的职责不应仅限于收集、分析和报告金融机构相互间的重大交互关系以及各金融机构中所蕴藏的风险,而是应成为唯一的金融稳定监督机构。资本市场监管委员会甚至认为,美联储或是可以负责监督一批具有系统重要性的各类金融机构;或是可以负责监督各种规模的所有金融机构;抑或是将其对所有单个金融机构的直接监督权交给一个类似于英国金融服务管理局的新设机构。但无论哪一种模式,都反映了欲将美联储改革成为金融“超级警察”的强烈愿望。

  如果此项计划得以实施,美联储的监管权力将大大增强,相应的,金融创新的监管空白将受到有效压缩。但尽管这一方案契合现实金融格局和美联储的独特地位,但要想真正履行好“超级警察”的职责,还需要付出许多艰辛的努力。美国政府对美联储的“扩权”动机首先来自于它的“货币救助”行为,美联储对危急金融机构注入流动性,自然要求取得对这些机构的监管权来保证这种“救助行为”的有效性,这也是所谓权责关系的统一。纵观近几十年美国预防危机的经历,白宫一般不会事先干预,这次,为美联储“扩权”,旨在希望美联储能事先预测并将危机制止在萌芽状态,这无疑增加了美联储的压力,提示未来的美联储应加强金融危机管理。

  而面对纷繁复杂、日新月异的金融市场,由美联储支撑起来的超级监管架构也面临许多考验:审慎监管、市场行为监管以及系统性风险控制需要不同的监管理念和手段,也受不同的市场文化影响,因此,超级监管机构是否可以同时承担如此众多的监管职责,在保持必要的监管效率的同时降低监管成本,引起许多专家学者的质疑;由于审慎监管与市场行为监管的目标不同,在某些条件下可能产生监管冲突,由单一超级机构同时负责上述两种责任可能造成在处理金融危机时偏重一方而忽视另一方的现象;如果由现有多部门合并组成单一监管机构,不同部门间的监管文化差异可能严重影响合并后单一超级监管部门的运行效率;另外,权力过大、过分集中的监管部门可能由于监管目标的过度多元化以及监管职责的过度膨胀,可能会影响市场监管的效率和公平等,这些都是美联储所需要面对的。

  (作者系中国人民银行郑州培训学院教授,银行业改革与发展研究中心主任)

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